大部委制：一次重構(gòu) 一個(gè)契機(jī)

    根據(jù)制定方案的專家所透露的消息稱，國(guó)務(wù)院下屬部委通過(guò)整合，可能將由原有的28個(gè)縮減為21個(gè)，按照政務(wù)、社務(wù)、經(jīng)務(wù)、監(jiān)管等四大功能劃分。根據(jù)中國(guó)悠久的改革傳統(tǒng)，是項(xiàng)改革計(jì)劃將先進(jìn)行試點(diǎn)，據(jù)悉，目前大部制試點(diǎn)范圍可能涉及三個(gè)領(lǐng)域：一是大農(nóng)業(yè)，農(nóng)林副牧漁業(yè)和水利部的部分職能組合；二是國(guó)防科工委系統(tǒng)的調(diào)整組合；三是大交通，主要涉及交通部、鐵道部、民航總局等。即首先從那些職能交叉突出、涉及公共服務(wù)對(duì)象廣泛、外部呼吁比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大。

    改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理

    當(dāng)前實(shí)施“大部制”的改革具有很強(qiáng)的迫切性，減緩經(jīng)濟(jì)和政治兩方面的壓力。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面看，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)當(dāng)前行政架構(gòu)需要應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需要而進(jìn)行一定改革。

    30年前的中國(guó)改革始自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在上個(gè)世紀(jì)80年代，首先逐步實(shí)現(xiàn)政企分離，從而實(shí)現(xiàn)行政與市場(chǎng)的初步劃分。行政權(quán)力在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中起主導(dǎo)作用，功不可沒，其架構(gòu)隨著不同階段改革重點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)而進(jìn)行了多次變動(dòng)，以適應(yīng)現(xiàn)狀和促進(jìn)改革。但以目前中國(guó)的市場(chǎng)化程度和融入全球經(jīng)濟(jì)的深度，如果政府部門職能不清、采用“九龍治水式”的行政框架，不但不適應(yīng)規(guī)模巨大和日趨復(fù)雜的市場(chǎng)，甚至成為市場(chǎng)進(jìn)一步深化的障礙。例如當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)困境，就是原有過(guò)于重視發(fā)展效率而忽視發(fā)展質(zhì)量及社會(huì)和諧的一些機(jī)制造成的，同時(shí)，這些體制也制約著解決這些困難的努力。

    過(guò)去追求發(fā)展的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，已經(jīng)為中國(guó)帶來(lái)發(fā)展不可持續(xù)的困境，如資源緊張、污染嚴(yán)重、貧富分化嚴(yán)重導(dǎo)致內(nèi)需不足和通脹等，如果要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就必須改變當(dāng)前一些部門權(quán)力占有和配置資源的模式，包括相關(guān)壟斷部門的改革。而過(guò)去一味追求GDP的總量政策，也必須向重視均衡和協(xié)調(diào)方面發(fā)展，如實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡等以及縮小社會(huì)階層的貧富差距，這需要政府不能再過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力下的局部發(fā)展效率，而是完善公共治理結(jié)構(gòu)，在公共財(cái)政、公共服務(wù)方面加大社會(huì)參與度。目前，正如一些專家所言，服務(wù)政府的人太多，而直接服務(wù)民眾的行政人員太少。

    此外，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的部門設(shè)置過(guò)多，導(dǎo)致一些職能相互重疊。政府的社會(huì)職能也沒有完全分開，部委過(guò)多導(dǎo)致了大量協(xié)調(diào)問(wèn)題和紛爭(zhēng)，這樣難免會(huì)導(dǎo)致政府運(yùn)作成本高、效率低、部門利益被強(qiáng)調(diào)等弊病，很難對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求的變化迅速做出反應(yīng)的狀況?，F(xiàn)在組建“大部委”的想法也是希望能更多地進(jìn)行宏觀管理，減少微觀管理，增加管理效率。

    不過(guò)，從目前的形勢(shì)看，中央部委之間能夠較為容易進(jìn)行權(quán)力調(diào)整，確立明晰事權(quán)，利于權(quán)責(zé)分明。但是，目前最大的問(wèn)題、也是最為復(fù)雜的是如何處理縱向的中央與地方的關(guān)系。與大部制相適應(yīng)，各地方政府也將會(huì)相應(yīng)的進(jìn)行改革，理順各地政府部門的關(guān)系。但中央制定政策時(shí)，如何既照顧到各地的特殊性，又能夠?qū)崿F(xiàn)政令暢通，如宏觀調(diào)控能夠得到徹底貫徹，是一個(gè)更大的機(jī)制性難題。

深化政治體制改革

    與其說(shuō)，技術(shù)性的行政體制需要應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而作出一些改革，更不如說(shuō)這是政治體制改革的重要部分。因此，胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中一改過(guò)去有關(guān)政治體制改革“積極穩(wěn)妥推進(jìn)”的提法，而改用“深化”。

    隨著改革帶來(lái)日益嚴(yán)重的社會(huì)利益群體分化，確保各個(gè)群體利益公平的社會(huì)主義民主政治體制改革需要跟上。然而，中國(guó)國(guó)情復(fù)雜，只能通過(guò)各自局部的試驗(yàn)和摸索，從點(diǎn)到面，逐步推進(jìn)。比如，正在籌劃的“大部制”既是行政管理改革的需要，也包含行政內(nèi)部的厘清三權(quán)的試驗(yàn)，即“大部門制”改革方案加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約的意圖，對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清，而不僅僅是簡(jiǎn)單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減。

    但是，這種行政體制內(nèi)部的民主試驗(yàn)?zāi)芊翊龠M(jìn)和增加政治民主呢？一般而言，行政機(jī)關(guān)在制定政策、執(zhí)行公務(wù)等方面，需要外部的法律、權(quán)力參與和監(jiān)督，所謂外部，主要是包含各個(gè)利益群體的民眾通過(guò)人大或者其他方式的參與，以確保民主的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前這種行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督設(shè)計(jì)能否起到理想的作用，而這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何被監(jiān)督以及是否會(huì)弱化外部的參與監(jiān)督，這些或許是將來(lái)改革中需要注意的問(wèn)題。

    目前來(lái)看，大部制改革的成本主要有兩方面，一個(gè)是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的擾動(dòng)，一個(gè)是人事方面的擾動(dòng)。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，如果從不影響經(jīng)濟(jì)的角度講，大部制改革確實(shí)不會(huì)一步到位，而是根據(jù)市場(chǎng)的反應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)。據(jù)悉，改革將在2008年選擇小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，并在五年后開展。

    中國(guó)的改革一般以若干年為單位時(shí)間，但與此前逐步打破舊的體制不同，目前正處于建立一些新體制的轉(zhuǎn)型期。在這個(gè)階段，社會(huì)利益分化較為嚴(yán)重，對(duì)公平的追求更加迫切。

    因此，社會(huì)迫切需要改革，這就注定改革不能以過(guò)去的速度行進(jìn)。如果改革的進(jìn)程被拖延，則可能導(dǎo)致宏觀調(diào)控不理想帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)困擾、局部的腐敗現(xiàn)象加劇以及部分公眾不滿等問(wèn)題。

    一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革與深化，是一個(gè)長(zhǎng)期和漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)該分出每個(gè)階段的任務(wù)和重點(diǎn)，籠統(tǒng)地進(jìn)行改革，實(shí)際上成本高、風(fēng)險(xiǎn)大。但是，若是以較為單一的改革目標(biāo)和任務(wù)面對(duì)目前的迫切改革的現(xiàn)狀，改革若趕不上實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程而陷于被動(dòng)，可能造成改革空間的急劇縮減。因此，在循序漸進(jìn)的行政改革同時(shí)，必須制定全面的改革計(jì)劃，而不能互相替代。

    “大部門”計(jì)劃實(shí)際上更像是深化政治體制改革的起航的號(hào)角，表面上是職能和人事的變動(dòng)，實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力、資源和相關(guān)部門利益的一次大調(diào)整和重構(gòu)，政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的一種重新確立，而不是部門間的簡(jiǎn)單合并，合并只是形式。這種自上而下的方式將為全面的改革鋪設(shè)道路，因此，從這個(gè)意義上講，改革就是一次政府的“自我革命”，面臨著社會(huì)的改革壓力和一些利益集團(tuán)的阻力。但是，改革號(hào)角已經(jīng)吹響，令人期待。